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中国应急管理效能的生成机制
2022年05月11日 10:36 来源:《中国社会科学》2022年第4期 作者:张海波 童星 字号
2022年05月11日 10:36
来源:《中国社会科学》2022年第4期 作者:张海波 童星
关键词:中国应急管理;应急管理效能;应急管理机制;因果机制模型

内容摘要:应急管理效能是一个新议题,可以在面向中国实践开展理论创新的范式转换中发挥牵引作用。

关键词:中国应急管理;应急管理效能;应急管理机制;因果机制模型

作者简介:

  

  摘要:应急管理效能是一个新议题,可以在面向中国实践开展理论创新的范式转换中发挥牵引作用。应急管理效能可视为应急管理功能和绩效的复合,是应急管理目标,结构,过程共同作用形成的积极结果。在中国的实践中,应急管理效能主要生成于三种机制:一是目标上的“安全优先”,在政策注意力配置和政策执行力监督上均高度重视应急管理工作;二是结构上的“一体多元”,不断发展既能一致行动又可资源互补的多主体协同机制;三是过程上的“计划适应”,在推动全过程均衡中既强调以计划性促进适应性,也重视以适应性改进计划性。依此建构中国应急管理效能的因果机制模型,相应的案例研究证明,这一模型在不同时空条件下均具有适用性。与既有四种主流理论的对话显示:这一模型不仅具有集成性,更重置了应急管理的逻辑起点,可为中国应急管理效能的生成提供更具解释力的理论表达。进一步提升中国的应急管理效能,还需拓展和丰富这一模型,在三个关键议题上展开探索:“安全优先”可持续方法,“一体多元”最佳均衡点,“计划适应”一致性效应。

  关键词:中国应急管理 应急管理效能 应急管理机制 因果机制模型

  作者张海波,南京大学政府管理学院教授;童星,南京大学政府管理学院教授。(南京210023)

 

  自2020年以来,新冠肺炎疫情在全球的蔓延,向世界各国的应急管理制度提出了挑战。对这一现象进行深入讨论涉及一个新议题:应急管理效能。虽然目前鲜有专门针对这一议题的研究,但从现实需求看,这恰是当前应急管理研究亟待补足之处。在全球新冠肺炎疫情的应对中,中国的疫情防控展现了卓越的效能,甚至可以说是全球最佳,这需要给出一个学理上的解释,为在国际社会讲好应急管理的“中国故事”提供理论参照。应急管理效能作为一个新议题的提出,在很大程度上根源于中国应急管理研究范式的转换:找准理论对话点,面向中国实践开展理论创新,丰富和拓展应急管理知识体系,为全球风险社会治理提供理论参照。在全球新冠肺炎疫情仍在肆虐的背景下,这一范式转换显得尤为必要且迫切。

  在这一范式转换中,关于应急管理效能的研究发挥牵引作用。这是因为,在实践层面,中国的应急管理正从以体系建构为中心走向以效能提升为中心,并以效能提升驱动体系完善。党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,以及将使人民获得感,幸福感,安全感更加充实,更有保障,更可持续。2018年,党和国家启动新一轮机构改革,成立应急管理部,显示了中国政府对应急管理工作的高度重视。2019年,党的十九届四中全会提出,到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系与治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固,优越性充分展现;随后,中央政治局就积极推进应急管理体系和能力现代化举行第十九次集体学习,要求充分发挥我国应急管理体系特色和优势。新冠肺炎疫情发生后,完善我国重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生体系,增强应对突发重大公共卫生事件的能力成为当务之急。2020年,党的十九届五中全会将国家治理效能得到新提升作为“十四五”时期经济社会发展的六大主要目标之一,涵盖防范化解重大风险体制机制不断健全,突发公共事件应急能力显著增强,自然灾害防御水平明显提升,发展安全保障更加有力等重要子目标。2021年,党的十九届六中全会通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,其中将坚持统筹疫情防控和经济社会发展,加强防灾减灾救灾和安全生产工作,加强国家应急管理体系和能力建设,作为党和国家事业取得的新的重大成就。如何将我国应急管理体系特色和优势更好转化为治理效能,已经成为新时代应急管理研究的核心议题。

  一,解释中国应急管理效能:一个因果机制模型

  关于应急管理功能的研究重点关注且涵盖了应急管理的全过程。关于应急管理绩效的研究主要侧重于应急管理的结构,尤其是在突发事件发生之后实际的应急响应结构。当然,这种区分并不是绝对的,关于应急管理功能的研究也涉及应急管理结构,如关于突生多组织网络(Emergent Multiple Organizational Networks)的研究;反之,如20世纪90年代初期美国应急管理学界对联邦应急管理局(Federal Emergency Management Agency,简称FEMA)功能发挥的批评。这也说明,应急管理功能和应急管理绩效是两个既各有侧重,又部分重合的研究主题。

  应急管理效能可理解为应急管理绩效与应急管理功能的复合,既强调应急管理结构,也强调应急管理过程。同时,考虑对目标的强调,应急管理效能可视为目标,结构,过程三者共同形成的积极结果。这一界定也显示:“应急管理效能”作为一个新的学术概念,并非“新瓶装旧酒”,它不等于“应急管理绩效”和“应急管理功能”这两个既有概念的简单叠加。作为复合概念,“应急管理效能”的表述具有简洁性,可在面向中国应急管理实践的理论创新中发挥牵引作用。

  在社会科学研究中,对因果关系的探究一直占据主导地位,主要存在四种不同的方法:一是新休谟传统;二是反事实推理;三是控制性实验;四是因果机制(causal mechanism)分析。其中,因果机制分析旨在探究原因导致结果的内在逻辑,与基于统计的共变关系的因果推断(causal inference)不同。在因果机制的分析中,原因(X)与结果(Y)之间并不总是,也不需要存在常规关联或共变,只要X的确能通过某种机制产生Y,X就是Y发生的原因。

  就本文尝试提供的理论解释而言,其重点在于分析中国应急管理效能的生成机制,即中国应急管理的目标,结构,过程三者通过共同作用形成积极结果的内在逻辑。这就需要先分析目标,结构,过程三者各自的作用机制,进而呈现三者之间的共同作用关系。

  (一)“安全优先”:中国应急管理效能生成的目标机制

  中文的“安全”在龙8中对应于两个概念:“security”和“safety”。从使用习惯看,“security”主要指人与人关系中的安全,包括国家安全,公共安全,社会安全等,是一种主观的价值选择;“safety”主要指人与自然,人与物,人与技术关系中的安全,是一种客观的事实后果。中文的“安全”涵盖龙8的“security”与“safety”,既可以指目标,也可以指结果,是目标和结果的复合。在理论研究中,既区分又整合作为目标的安全和作为结果的安全殊为必要。这是因为,一方面,好的动机不一定产生好的结果,作为目标的安全不等于作为结果的安全;另一方面,好的结果一定先要有好的动机,要实现作为结果的安全,必须首先强调作为目标的安全,即将安全作为优先的价值选择。

  自中国改革开放以来,安全与发展是一对具有张力的价值目标,政府和公众对两者关系的理解大致经历三个阶段:在改革开放初期,确立“改革是手段,发展是目的,稳定是前提”,将稳定即安全从属于发展。2003年“非典”之后,将安全平行于发展,在政府日常管理职能之外,又赋予其应急管理职能,前者旨在促进发展,后者重在保障安全。党的十八大之后,中央提出“总体国家安全观”;党的十九大提出坚决打好防范化解重大风险,精准脱贫,污染防治三大攻坚战,并将防范化解重大风险作为三大攻坚战之首,安全被置于突出地位;不仅如此,党的十九届五中全会更是明确提出把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》部署专章统筹发展与安全。与之相应,政府对安全的界定也在不断扩展。

  将安全作为优先目标首先需要资源分配向应急管理倾斜,尤其是作为关键资源的政策注意力的倾斜,其直接体现就是“领导高度重视”。衡量一项工作的领导重视程度,最直观的指标就是看该项工作分管领导的职位排序和主要领导的介入程度。在2003年“非典”之前,各级政府班子中分管安全生产的领导通常排名靠后;在此后的应急预案,应急体制,应急机制,应急法制(以下简称“一案三制”)体系建设中,应急管理成为各级政府行政首长的职责,但在实践中仅限于在启动应急响应后。近年来,政府分管应急管理工作的行政领导排序已经趋前。在防范化解重大风险攻坚战中,党委主要领导成为第一责任人;在全球新冠肺炎疫情的应对中,党政领导班子几乎所有成员都冲到了第一线。这些变化也从侧面反映出安全与发展二者关系历经的三个阶段的演变。

  将安全作为优先目标最终有赖于应急管理的责任落实,其中最关键的是对各级地方党政领导的责任监督。应急管理问责监督的发展可分为两个大的阶段:一是党的十八大之前,在加强依法行政的框架下,聚焦政府行政领导的职责履行,重点发展行政问责制。例如,在2003年“非典”的应对中对失职官员进行问责,强化了地方政府行政领导应对“非典”的执行力;随后,全国多个地方政府陆续出台行政问责相关规定;2007年《中华人民共和国突发事件应对法》生效后,应急管理行政问责从应急处置扩展至事前预防和善后恢复。二是党的十八大之后,在全面从严治党的要求下,强化党委领导的政治责任,强调党政同责,一岗双责,失职追责。在安全生产领域,习近平总书记不止一次强调责任体系的建设:“各级党委和政府,各级领导干部要牢固树立安全发展理念,始终把人民群众生命安全放在第一位。要抓紧建立健全党政同责,一岗双责,齐抓共管的安全生产责任体系,建立健全最严格的安全生产制度。”“要坚决落实安全生产责任制,真正做到党政同责,一岗双责,失职追责”;关于应急管理党政同责,一岗双责,失职追责的规定不仅适用于安全生产,也适用于其他类型的突发事件的应急管理。例如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定了25种追责情形,其中多种情形涉及党政同责。

  这样一来,我国应急管理效能形成了实现“安全优先”的双重机制:一方面,将政策注意力分配作为激励机制,通过提高分管领导行政层级或主要领导直接介入,加大对应急管理工作的重视程度,提升应急管理工作的显示度;另一方面,将政策执行力监督作为压力机制,通过行政问责,党政同责,一岗双责,失职追责强化应急管理工作的责任落实。这两种机制相互独立,既可各自单独起效,也可共同发挥作用。

  (二)“一体多元”:中国应急管理效能生成的结构机制

  依据复杂性理论,社会系统有两种状态:一是混沌;二是有序。突发事件的发生导致社会系统由有序状态转为无序状态,常态运行的社会结构被打破,正常的社会功能中断。应急管理旨在将社会系统从无序状态恢复到有序状态,将各种被破坏的社会结构重组。由于秩序的公共性,在这一重组过程中,社会系统的各个组成部分都要参与,由此产生多主体协同的需求。在突发事件发生之前也是如此,为预防社会系统遭到突发事件的破坏,需要其各个组成部分开展协同行动。

  相较于常态管理,应急管理同样存在分工,不过是以多主体协同为前提的分工。例如,一起特定突发事件的应急管理通常包括指挥协调,人员搜救,医疗救护,生活安置,信息发布等十余项具体任务,这就需要分工。然而,其中任何一项具体任务都不是科层体系中某一部门可以完成的,都需要多主体的参与和协同。以复杂性理论的观点看,由有序到无序和由无序到有序的转化是一个连续的过程,常态管理和应急管理是这一连续过程的两个阶段;不同的是,常态管理以基于法定职责的分工为主,应急管理以基于任务需求的协同为主。

  提升应急管理多主体协同的关键是一体化与多元性的统一。突发事件的影响范围越大,应急管理对多主体协同需求越强烈,其在结构维度的本质特征也呈现得越充分。然而,在突发事件造成的时间压力下,随着主体数量规模的增加,应急管理多主体协同难度显著攀升,从而形成一体化与多元性之间的张力:要保证一体化,使被突发事件破坏的社会系统主要组成部分能够围绕同一个目标,在有限可得的反应时间内迅速展开协同行动,就需要降低应急管理参与主体的多元性;反之,要提升多元性,就只能降低应急管理多主体协同的一体化水平。为兼顾一体化和多元性,应急管理的结构维度最终趋向一种“中心—外围”形态(core-peripheral pattern):发挥关键作用的参与主体处于“中心”,承担补充作用的参与主体处于“外围”。在重大突发事件的应急响应中,促进一体化和多元性的统一对应急管理绩效的影响尤其显著。

  中国在应急管理中兼顾一体化和多元性的实践在理论上可以概括为“一体多元”,即优先考虑协同一体化,次而考虑参与主体多元性。这是因为,中国政府的集中化程度较高,掌握资源多,应急管理实现一体化相对容易,这是一种优势。进一步看,一体化可以分为横向一体化和纵向一体化,“一体多元”也可以相应地划分为横向和纵向两个维度。

  在横向上,中国应急管理的“一体多元”主要涉及五类主体之间的协同:政府及其部门,国有企业,事业单位,民营企业,社会组织。其中,政府及其部门在应急管理中的核心作用已无须赘述,但国有企业和事业单位的作用在相关理论研究中涉及不多。实际上,国有企业掌握通信,能源,交通,金融等关键基础设施,事业单位掌握医疗,教育,科研等重要公共服务资源,它们对应急管理都至关重要。在现阶段,政府及其相关部门对其仍然具有进行协调的权威和能力。政府部门,国有企业,事业单位均处于“中心—外围”结构的“中心”,这三者的“一体”决定了中国应急管理效能的绝大部分;民营企业和社会组织的“多元”则提供有益的补充,处于“中心—外围”结构的“外围”。一旦面临重大灾害,军队会进入“一体多元”结构,民营企业和社会组织发挥作用的空间也会大大拓展,在不妨碍一体化的前提下,增加了多元性。应急管理部成立后,对自然灾害与事故灾难应急管理的横向一体化得到增强;消防队伍转入应急管理部门后,常规突发事件应急管理需要动用军队的情形大为减少,在总体上降低了多主体协同的难度。

  在纵向上,中国应急管理的“一体多元”主要涉及六个层级的多主体协同:国家,省(自治区,直辖市),市,县(区),街道(城市)和乡镇(农村),社区(城市)和村(农村),《中华人民共和国突发事件应对法》将应急管理权责在纵向上赋予前四级政府。在此之前,国务院办公厅发布《关于加强基层应急管理工作的意见》,将应急管理涉及的权责主体下延至街道和乡镇,社区和村。街道和乡镇,社区和村,前者属于县(区)一级政府的派驻机构,后者被定位为自治组织。因此,中国应急管理纵向“一体多元”的多元性较弱,主要体现了一体化。

  (三)“计划适应”:中国应急管理效能生成的过程机制

  在过程上,应急管理效能主要生成于全过程均衡。应急管理全过程通常涵盖预防,准备,响应,恢复等四个阶段。《中华人民共和国突发事件应对法》将应急管理全过程划分为预防与准备,预警与监测,救援与处置,善后与恢复等四个阶段,从实践效果看,这一划分还需进一步优化。应急管理全过程均衡将不同的阶段置于同等重要的地位,既强调事前预防与准备,也重视事后响应与恢复,在本质上是计划性与适应性的统一:一方面,应急管理要尽可能地做好计划,一旦发生突发事件便可依计划而行;另一方面,由于突发事件的高度不确定性,也要根据突发事件的实际情况随机应变。结合应急管理的四个阶段,计划性与适应性的统一主要有两种表现:一是准备和响应的统一,通过强化事前准备增强事后响应能力,以计划性提升适应性,涵盖通常所说的平急转换;二是恢复与预防的统一,通过恢复推动预防,以适应性改进计划性。

  应急预案是准备的综合体现,应急响应则强调随机应变,准备与响应的统一集中体现为应急预案与随机应变的统一。应急预案做得越充分,在突发事件发生之后的随机应变越有基础。在2003年“非典”之后发展的“一案三制”应急管理体系中,应急预案建设居于首位,通过“横向到边,纵向到底”的方式,各级政府数年之内便制定了数百万件应急预案。参见国务院应急管理办公室:《2006年我国突发公共事件应对情况》,《中国应急管理》2007年第7期。 这些预案虽然存在不少的质量问题,但也不同程度地强化了应急准备。近些年来,经过一系列重大突发事件的检验,部分预案得到修订,操作性提升;随着风险分析,情景分析等方法引入应急预案编制,其针对性略有改善。信息能力对于随机应变至关重要,其背后的物理支撑则是信息基础设施。伴随4G,5G网络的普及,中国的信息基础设施显著改善,多种信息技术的综合运用与多渠道的信息整合促进了应急响应中的随机应变。大数据分析随之得到发展和应用,针对突发事件的舆情监测可以及时获取公众反馈,促进应急策略动态调整,提升应急响应适应性。

  尽管主动预防风险是更为积极的策略,但较为常见的则是从灾难中学习,在恢复过程中强化风险预防。自然灾害恢复倡导可持续发展,从灾后的物理修复走向减灾和社区改善。在这一过程中,国家政策支持和当地居民广泛参与都至关重要。事故灾难恢复关注调查,问责和改进三个关键环节,以减少不安全行为,不安全物态和组织管理漏洞的存在和叠加。调查是问责和改进的前提,是通过恢复推动风险预防的关键机制。在中国的应急管理实践中,事故灾难调查涵盖责任调查和原因调查两种类型:前者为行政调查或司法调查,调查结果用于问责;后者为科学调查,旨在发现问题,改正错误。

  (四)中国应急管理效能的生成:目标,结构与过程的共同作用

  在社会科学研究中,“目标—结果”是一对最为基础的分析范畴,本身就内含从主观动机到客观结果之间的因果关系。然而,由于结构约束,目标和结果并不总能一致。如果说社会问题分析关注非预期后果对预期后果的偏离,强调结构对功能的约束;公共管理研究则关注目标与结果的一致,以排除结构约束,避免出现非预期后果。结构不仅是构成性的,也是生成性的,任何结构都是在过程中生成的;反过来,任何过程实现都离不开行动主体的支撑,从而受制于结构。因此,结构和过程二者互为依托,很难截然分开。这样一来,“目标—结果”之间内含的因果关系可扩展为“目标—结构/过程—结果”内含的因果关系。

  在应急管理中,目标,结构,过程三者如何共同作用以形成积极性结果?首先,安全必须被作为优先价值,否则应急管理效能生成便成为“无源之水,无本之木”。其次,需要保持一体化和多元性的统一,既确保参与主体在最大程度上实现协同行动,又发挥多主体参与的优势。再次,无论是突发事件演化还是应急管理过程,都充满了不确定性,需要保持计划性与适应性的统一。最后,安全作为客观结果才能得以充分实现。概言之,安全作为目标与作为结果的统一并不是必然的,还取决于应急管理结构一体化和多元性的统一,应急管理过程计划性和适应性的统一。

  如果将作为结果的安全的实现程度视为“果”,目标维度的“安全优先”,结构维度的“一体多元”和过程维度的“计划适应”都可视为“因”,应急管理效能生成是多因一果。作为结果的安全虽然是客观的,但其评价却是主观的,取决于公众的感知。在这方面,最为集中的体现是突发事件发生后的网络舆情,可视为在中国情境中作为结果的安全的一个直观的衡量标准。一起突发事件发生后,如果引发公众强烈的负面感知和严重的网络舆情,这起突发事件的应急管理很难被认为是高效能的。

  据此,可建构中国应急管理效能的因果机制模型(如下图所示)。图中虚线部分表示“目标—结果”之间内含的因果关系,实线部分表示“目标—结构/过程—结果”内含的因果关系。

  二,检验因果机制模型:小样本案例分析

  基于过程追踪(process tracing)的小样本案例研究是检验因果机制的主要方法。在最近十余年中,出于理论创新的需要,同时也由于其资料的丰富性,案例研究在政治科学,管理科学等多个学科中再度兴起且得到新发展,为因果机制的检验提供了更为科学的方法支撑。与因果推断强调统计性检验不同的是,因果机制强调分析性检验,这与案例研究的逻辑内在地契合。

  尽管案例选择的策略有多种,但从应急管理研究的理论发展看,越是典型案例,越能激发理论创新。应急管理的本质是将被突发事件打破的社会结构重组,推动社会系统从无序回归有序;越是典型案例,越能体现应急管理的这一本质,也越能检验应急管理效能。因此,应急管理领域的案例研究首选典型案例,这与其他领域案例研究多关注案例的代表性存在显著的差异。在应急管理实践中,典型案例多指触发国家乃至全球层面的应急响应的重大突发事件。在最近20年中,中国遭遇最为重大,同时也最能检验应急管理效能的突发事件有三起,即2003年“非典”,2008年汶川地震和2020年全球新冠肺炎疫情。尽管一些事故灾难和社会安全事件也触发了国家层面的响应,但都无法与这三起突发事件相提并论。这也在客观上导致本文对突发事件场景多样性的体现略有不足。

  尽管三个案例在数量上仍然是小样本,但由于案例的数量通常很少,即使一个案例的数量增加,也可显著改善理论建构的质量。相比于单一案例研究和多达10个以上案例的案例集研究,基于这三个案例的研究既可提升理论的外推性,也可保留案例分析的深度。如果进一步考虑时空变量的影响,基于上述三个案例的分析还可形成历时态跨案例研究。依据案例研究的复现逻辑(replication logic),如果上述因果机制在这三个案例中均得到检验,则证明该因果机制在不同的时空条件下均可成立。

  案例研究的科学性还在于其信效度。本文在资料收集上采取多信源混合方法,以提升研究效度;尽量采用公开资料,以提升研究信度。主要包括三种策略:一是选取权威的资料来源,如《中国的减灾行动》白皮书,《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书等,其信效度不低于学术研究,且均具有过程追踪的特征。二是广泛地获取公开资料,包括相关部门发布的态势报告,主流媒体新闻报道等,对不同来源的资料进行交叉验证。三是通过观察,访谈等田野调查方法获得非结构化资料,与前两类资料相互佐证。

  (一)2003年“非典”防控的重大阶段性胜利

  2003年初,广东省部分地区发生不明原因的传染性肺炎。随后,疫情蔓延到中国大多数省份,并于4月下旬达到高峰。自4月23日国务院防治非典型肺炎指挥部成立,至6月24日世界卫生组织解除对北京的旅行警告,并将其从疫区名单中删除,中国的“非典”防控取得重大阶段性胜利。

  在抗击“非典”的过程中,“安全优先”主要体现为将人民生命健康放在首位。为了推动各级地方政府实现目标的转换,夺取“非典”防控和经济发展的双胜利,中央政府政策注意力分配首先发生转变,党和国家领导人高度重视“非典”防控工作。胡锦涛总书记主持召开中央政治局常务委员会会议,研究部署“非典”防治工作,要求一定要切实把广大人民群众的身体健康和生命安全放在第一位。温家宝总理主持召开国务院常务会议,成立全国防治非典型肺炎指挥部,设立非典型肺炎防治基金,为非典型肺炎的科技攻关等亟待解决的难点问题提供财政支持。在这一时期,尽管各级地方政府分管公共卫生的行政领导职位排序并未发生变化,但党和国家领导人对“非典”防控的重视具有激励作用,提高了“非典”防控工作的显示度,各级地方政府政策注意力分配随之发生转变。与此同时,对失职官员的行政问责显著地强化了责任落实,从而更加重视“非典”防控。在这两种机制共同作用下,防控“非典”成为各级地方政府的首要工作,“安全优先”的价值选择得以实现。

  在组织结构上,一体化的持续增强为取得“非典”防控的重大阶段性胜利提供了保障。在横向上,指挥部行政级别多次提升,协调范围不断扩展;多部委联合行动明显增多,协同效率显著改善。在纵向上,北京市全民动员,实行群防群控,基层单位都被发动组织起来,全体市民积极配合。“非典”防控体现了一定程度的多元性,财政部和国家税务总局及时推出捐赠可冲抵企业和个人所得税的政策,不少企业捐款捐物,助力“非典”防控。总体上看,这一时期参与“非典”防控的企业和社会组织的数量并不大,一体化和多元性之间的张力并不强,协同的一体化先于参与主体的多元性的特征较明显。

  从运行过程看,由于缺乏应急准备,未形成以计划性提升适应性的机制,早期的“非典”防控工作一度陷入被动。在随后的改进中,卫生部每天向社会公布全国疫情信息,这不仅对消除公众恐慌,引导公众配合“非典”防控起到了积极作用,也使得相关部门和各级地方政府可以准确地感知态势的变化,及时调整行动策略;实行24小时值守,促进了信息的高效流动,相关部委,各级地方政府根据信息反馈及时调整行动策略,有效地化解了新出现的各种问题。在取得重大阶段性胜利后,“非典”防控进入恢复阶段,开始强调以适应性改进计划性,突发公共卫生事件的应急准备得到加强。在中央层面,制定了全国“非典”防治工作预案;在地方层面,绝大部分省(自治区,直辖市)也都制定了本地区的“非典”防治预案。更为重要的是,中国开始建设“一案三制”应急管理体系,全面加强了包括公共卫生事件在内的四大类突发事件的应急准备,提升了以适应性改进计划性的效果。

  (二)2008年汶川地震抗震救灾的伟大胜利

  2008年的汶川地震是新中国成立以来破坏性最强,波及范围最广的一次地震。在党中央,国务院的坚强领导下,不仅实现了受灾地区的快速恢复,也推动了受灾地区可持续发展,取得了抗震救灾的伟大胜利。

  在汶川地震的应急管理中,“安全优先”最为集中的体现是对生命搜救速度的强调。“总参谋部发出指示,要求全军部队坚决贯彻中央军委和胡锦涛主席的重要批示,迅速组织灾区驻军全力投入抗震救灾,想方设法救人。‘不计一切代价进入汶川,成为救灾部队最明确的目标’。”胡锦涛总书记连续主持召开中央政治局常委会议和政治局会议,全面部署抗震救灾工作,并亲赴四川灾区指导抗震救灾。国务院成立抗震救灾总指挥部,温家宝总理任总指挥,震后立即赶赴灾区,直接指挥抗震救灾工作。这也显示,在自然灾害应急管理中,在尚未形成问责压力机制的情况下,政策注意力分配作为激励机制可单独发挥作用。

  在保障协同一体化上,国务院抗震救灾总指挥部发挥了关键作用,从横向上统筹了包括军队,政府及其部门,国有企业,事业单位等在内的救灾力量共同参与应急响应。在纵向上,国务院,四川省及其下属各市,县(区)都相应地成立了指挥部,在不同的层级上实行统一指挥。与此同时,汶川地震应急响应的参与主体呈现明显的多元性,公众,企业和社会组织积极参与救援,深入灾区的国内外志愿者人数达300万以上,在后方参与抗震救灾的志愿者人数达1000万以上。与此同时,不少私营企业参与产业援建,与当地企业合作成立工业园,农业园,不仅创造了就业岗位,提高了当地居民的收入,也为灾区的长期发展奠定了基础。汶川地震是中国的社会组织大规模参与应急管理的起点,政府和社会组织协同救灾还处于起步探索阶段,社会组织并不由指挥部统一协调,而主要以自组织的方式参与救灾,一体化和多元性之间存在明显的张力。

  由于汶川地震是极为罕见的巨灾,灾前制定的应急预案与灾后的真实情况相差较大,以计划性提升适应性的效果不明显;相比之下,汶川地震之后,通过恢复实现了灾区的可持续发展,以适应性改进计划性的效果尤为显著。以十余年的时间跨度看,在国家对口支援政策强力支持和受灾地区居民广泛参与下,汶川地震之后的重建不仅实现了快速的物理修复,提升了当地的基础设施水平,也推进了减灾和社区改善,修复了生态,促进了就业,改善了居民的生活质量,切实做到了可持续恢复。

  (三)2020年全球新冠肺炎疫情武汉保卫战,湖北保卫战决定性成果

  2020年,新冠肺炎疫情席卷全球。截至2020年6月,中国抗击疫情的历程可分为五个阶段,在取得武汉保卫战,湖北保卫战决定性成果之后,全国的疫情防控趋于常态化。

  习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上发表的重要讲话将抗疫精神概括为:生命至上,举国同心,舍生忘死,尊重科学,命运与共。其中,目标上的安全优先,即生命至上的价值选择,是取得武汉保卫战,湖北保卫战决定性成果的首要原因。在人民生命和经济利益之间,中国果断选择生命至上。英国《柳叶刀》的评论为,中国的成功也伴随着巨大的社会和经济代价,中国必须做出艰难的决定,从而在国民健康与经济保护之间获得最佳平衡。

  结构上的“一体多元”是中国取得武汉保卫战,湖北保卫战决定性成果的第二原因。为促进协同一体化,中国建立了统一高效的指挥体系,调动一切力量参与疫情防控。党中央成立应对疫情工作领导小组,在中央政治局常委会领导下开展工作,为实现集中化协同提供了关键支撑。在横向上,对口支援推动了跨区域协同,以全国19个省对口支援湖北除武汉之外的16个地级市,有效地阻断了疫情在湖北全省的蔓延。在纵向上,中央赴湖北指导组一方面督促湖北和武汉严格执行疫情防控政策,另一方面帮助湖北和武汉协调其不能解决的问题,有效地促进了央地协同。国务院联防联控机制由国家卫健委牵头,公安部,国家发改委,财政部,人力资源和社会保障部深度参与,形成了一个有效运行的部门间协同网络。在参与主体多元性上,企业复工复产至关重要,为防疫物资生产提供了充分的保障,社区类社会组织和志愿者的广泛参与则提供了人力资源上的补充。相较于“非典”时期的国务院防治非典型肺炎指挥部和汶川地震时期的国务院抗震救灾总指挥部,中央应对疫情工作领导小组协调能力更强,范围更大,使得新冠肺炎疫情应急响应一体化协同水平更高。在中央应对疫情工作领导小组的框架下,国务院联防联控机制高效运转,防疫物资生产企业,社区类社会组织和志愿者参与都更加有序,实现了一体化与多元性之间的平衡。

  新冠肺炎作为一种新发传染病,造成了实质的不确定性,即由于缺乏相关知识形成的不确定性,尤其是在疫情初期,虽然湖北省和武汉市均编制了相应的公共卫生突发事件应急预案,但其适用性不强,削弱了计划性与适应性的统一。在公共卫生应急管理体系补短板,堵漏洞,强弱项的过程中,信息能力的提升至关重要,尤其是大数据分析技术的有效运用,为多部门联合开展流行病学调查提供了方法支撑,提升了应急响应的适应性。国务院办公厅推出“互联网+督查”平台,从微信等社交媒体端口接入,直接收集民情民意,为优化应急策略提供了及时的信息反馈。在疫情防控进入常态化后的恢复阶段,以适应性改进计划性的效果非常显著,武汉,深圳等城市以信息化建设为抓手,强化数据的及时获取与跨部门整合,提升早期预警监测能力,改进公共卫生事件风险预防。

  三,中国应急管理效能的因果机制模型:可能的理论贡献

  上述因果机制模型作为一项面向中国实践的理论创新,一方面需要与既有的理论展开对话,以辨析与展现其理论贡献;另一方面还需要进一步发展,以丰富和拓展其理论内涵。

  首先,“生命至上,安全第一”,这是中国应急管理体系建设和运行的逻辑起点。从整体上描述和解释中国的应急管理实践,都必须从这一逻辑起点出发。“安全优先”的理论表达和“以政策注意力分配作为激励机制,以政策执行力监督作为压力机制”的理论命题在逻辑起点上回到中国的应急管理实践,并由此形成更有效的理论解释。

  其次,“一体多元”的理论表达和“优先考虑协同一体化,次而考虑参与主体多元性”的理论命题,既强调政府主体的法定参与,也认可社会主体的志愿参与,同时暗含了二者之间的先后关系,既可与灾后突生理论形成对话,也更加符合中国应急管理实践的现实特征。相比之下,灾后突生理论主要形成于美国政府尚未制度化地参与应急管理的时期,更适用于描述和解释社会主体的志愿参与,尽管其在中国的应急管理实践中存在且必要,但却不占主导。应急管理复杂适应系统理论的不足也在于此,其强调的自组织,自适应更适用于描述和解释联邦制国家的应急管理实践。这些国家的政府规模小,可调配资源少,协调能力弱,应急管理不得不高度依赖企业,社会组织和志愿者的自组织,自适应。中国在应急管理中虽然也存在一定程度的自组织,自适应,但政府集中化的指挥和协调发挥的作用更为重要。

  最后,“计划适应”的理论表达和“以计划性提升适应性,以适应性改进计划性”的理论命题不仅强调参与主体之间的交互适应,与应急管理复杂适应系统理论形成了对话;也涵盖应急管理全过程,更符合中国应急管理不仅重视事中响应,也强调事前预防和事后学习的现实特征。此外,应急管理复杂适应系统理论强调的信息流动,更适用于呈现响应阶段各参与主体的交互过程与涌现结果,而很难用于描述和解释减缓,准备,恢复等其他关键阶段,这些阶段对参与主体之间的信息流动并不敏感。至于危机过程理论,不仅缺乏结构维度的解释,更未能凸显中国应急管理过程的独特性。

  综合来看,围绕“目标—结构/过程—结果”内含的因果关系,“安全优先”“一体多元”“计划适应”的理论表达和“以政策注意力分配作为激励机制,以政策执行力监督作为压力机制”“优先考虑协同一体化,次而考虑参与主体多元性”“以计划性提升适应性,以适应性改进计划性”的理论命题,不仅具有集成性,更重置了应急管理的逻辑起点,从而为中国应急管理效能的生成提供了更为有效的机制解释(如下表所示)。由此也可见,在全球风险社会的背景下,基于中国应急管理实践的理论创新既是必要的,也是可能的,应急管理既有知识体系需要且可以得到补充和修正。

  

  尽管上述四种理论对中国应急管理实践的解释力逐渐下降,但仍依托各自形成的实践基础作进一步发展。中国应急管理效能因果机制模型还只是一个初步的分析框架,有待继续依托中国的应急管理实践,开展更为深入的理论和实证研究,不断丰富和拓展其理论内涵,为中国应急管理效能提升和全球风险社会治理提供思想启示和政策建议。这是当下中国应急管理研究必须肩负的时代使命,可围绕以下三项议题展开进一步探索。

  第一,“安全优先”的可持续方法。一时“安全优先”容易,长期“安全优先”较难;一地“安全优先”容易,全域“安全优先”较难;将安全作为优先价值在时间和空间上均具有不稳定性。从时间维度上看,在重大突发事件发生后,“安全优先”最容易获得共识,但随着时间的推移,这种共识趋于消散。这是因为,对于多数个体而言,在安全处境下不觉得安全重要,在缺乏安全时才觉得安全重要。这是个体心理的一般规律,基于个体心理形成的社会心理也服从这一规律。从空间维度看,在经济发达地区,“安全优先”更容易获得共识;但在经济欠发达和不发达地区,“安全优先”不易获得共识。这是因为,只有在经济发达地区,风险话语才能超越经济话语长期占据主导地位。

  具体到应急管理的不同领域,实现“安全优先”的难点略有差异。在自然灾害领域,实现“安全优先”重在突破小概率思维的限制。一直以来,基于概率计算的风险评估方法广为传播,形成了一个普遍存在的认识误区,即小概率就是低风险。这一问题在应急物资储备中表现得尤为突出,为小概率极端灾害进行必要的物资储备并不容易获得各方支持。要解决这一问题,就必须推动风险管理方法彻底转换,以底线思维代替概率计算,以长期战略规划代替短期利益考量。在事故灾难领域,实现“安全优先”重在破除“要安全就不能要效益,要效益就不能要安全”的传统思维。如果将安全生产仅作为一个企业管理问题,由于安全投入计入企业生产成本,投入越高则成本越高,容易得出“安全与效益不可兼得”的结论。但实际上,安全生产越来越不仅是一个企业管理问题,尤其随着城市的发展和人口的集中,任何企业发生安全生产事故都是城市公共安全问题。一旦造成重大人员伤亡,不但企业生产经营中断乃至破产倒闭,消逝的生命更是无法挽回,造成巨大的社会损失。在公共卫生领域,实现“安全优先”重在破解“重治疗,轻预防”的不利格局,推动临床医学与公共卫生齐头并进,尽管发展前者多能产生经济收益,而发展后者主要依靠成本投入。在社会安全领域,保持社会稳定一直是推进改革,推动发展的前提,对成本和收益的考量相对较少,实现“安全优先”的基础相对更为扎实。

  综合来看,实现“安全优先”的共性方法是从对成本和收益的考量转向对价值引领的强调,这符合全球风险社会治理的内在逻辑和长期趋势。主要有三种方法:一是面向党政干部的应急管理培训;二是面向企业的安全文化建设;三是面向公众的风险沟通。当前,面向党政干部的应急管理培训虽然已经常态化,但过于强调具体问题的解决,尽管多数培训并不总能满足这一需求。实际上,应急管理培训的首要任务并不在于讲授管理或技术要点,而在于强化价值认同,为保持“安全优先”的可持续性提供方法和路径支撑。面向企业的安全文化建设和面向公众的风险沟通也是如此,重点在于推动企业管理者和公众将“安全优先”的价值选择转化为行为习惯。在最基础的层面上,大中小学安全教育的首要任务也不是传授技能,而是强化价值认同。随着全球风险社会的不断演化,很难准确地预料下一次重大突发事件将在何时,何地出现,也很难设想应急管理需要何种特定的技能,只有在个体层面建立普遍的价值认同,才能在全社会形成广泛的价值共识,从根本上保证“安全优先”的可持续性。在此前的研究中,这些议题大多处于边缘地位;但以中国应急管理效能的研究为牵引,这些都将成为核心议题。需要特别指出的是,倡导“安全优先”要避免将安全绝对化,安全发展的根本目的是以高水平安全保障高质量发展。将风险控制在可接受水平之内,与风险共生,这是全球风险社会背景下的必然选择。

  第二,“一体多元”的最佳均衡点。中国应急管理的结构形态是一个集中化网络(centralized network),呈现“中心—边缘”分布。在一个大规模网络中,各主体充分互动很难实现,更为有效的做法是将一个大规模网络分成若干个子网络,一方面提升子网络内部的互动效率,另一方面通过加强子网络之间的互动提升整体互动效率。这样一来,就存在网络规模和异质性的最佳均衡点。那么,在中国的应急管理结构中,子网络的适度规模是多大?异质性的边界在哪里?不同类型突发事件应急管理“一体多元”结构的最佳均衡点有何区别?这些都是新的研究议题。

  从此次全球新冠肺炎疫情的应对看,公共卫生事件应急管理不仅需要政府,军队,国有企业,私营企业,事业单位,社会组织,公众等多元主体的广泛参与,甚至还需要开展全球合作,网络规模和异质性可以达至最大。与之形成鲜明对照的是事故灾难应急管理,尽管也存在社会组织和公众的参与,但整体组织形态更接近科层结构,网络规模和异质性最小。居中的是自然灾害应急管理,社会组织的广泛参与显著扩展了网络规模,增强了网络的异质性。由此可见,在不同类型突发事件的应急管理中,“一体多元”结构在组织网络规模,异质性和最佳均衡点均存在差别。这些都还只是初步的观察,有待更精确的分析。

  需要特别指出的是,在应急管理“一体多元”结构中,多元性的主要体现将由社会组织参与转向企业参与,关于最佳均衡点的研究也需要重点关注政府与企业的合作。在“安全优先”的价值目标下,应急管理重心从事后转向事前,风险预防的重要性进一步凸显。推进风险预防的共性方法是加强风险监测预警,使风险变得更加可知可感,在最大程度上降低不确定性。在自然灾害领域,台风,地震等大尺度灾害的监测预警已经相对成熟或正在发展,龙卷风等小尺度灾害的监测预警在部分省市也已经提上议事日程。在事故灾难领域,推进信息技术的广泛使用,加强对重点行业,企业生产过程的监测预警正在成为通行且有效的做法。例如,2021年新修订的《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)正式实施,对餐饮行业安装燃气报警器作出强制规定。在重大传染病疫情防控中,早发现,早报告,早隔离,早治疗等“四早”策略的有效性已经得到多次实战的检验,其中最关键的是早发现,这也需要加强对相关症状的监测预警。实际上,加强监测预警仅是推动应急产业发展的需求之一,如果再加上其他各种需求,总体需求面更宽,量更大。据不完全统计,自2009年首个国家级安全应急产业基地批准建设以来,中国陆续建立了11个国家安全产业示范园(含创建单位),以及从2015年来共三批,总计20个国家应急产业示范基地,安全应急产业年经济规模已超万亿元,成为各地产业结构调整和工业转型升级的热门方向之一。2021年,工信部,国家发改委和科技部联合发布《国家安全应急示范产业基地管理办法(试行)》,安全应急产业园区(基地)建设进入一个新阶段。因此,企业对应急管理效能的促进作用已经超越社会组织,更能体现和提升应急管理结构在一体化下的多元性。与之相应,这方面的研究也需要转向,更加关注政府与企业而非社会组织之间的合作。

  第三,“计划适应”的一致性效应。在以计划性提升适应性上,应急预案的持续优化是一项基础性工作。2019年,中央政治局第十九次集体学习提出积极推进应急管理体系与能力现代化的战略。在“非典”之后一直强调的“一案三制”基础上,将应急预案,应急法制分别扩展为应急预案体系和应急管理法律法规体系,不仅再次强调了应急预案的作用,也强化了应急预案的体系化特征,为改进应急预案使用提供了新动力。目前,应急预案编制的购买服务在部分省市已经得到推广,应急预案评审和发布有所加强,应急预案演练时有开展,应急预案数字化也已经付诸实践,但这些做法促进应急预案质量提升的机理还不明确,提升应急响应适应性的效应也不确定。这就需要加强对应急预案体系建设的循证研究,为充分发挥应急预案作用提供科学的证据。

  在信息能力提升上,发挥信息吸纳对应急决策的优化作用至关重要,需要更加重视这一维度的研究。在突发事件发生之后,信息发布固然必要,但信息吸纳更为重要。这是因为,信息吸纳对信息发布具有锚定效应,即信息发布要满足公众利益关切,进而提升公众安全感知,而不仅表达政府态度或传递政府声音。在“安全优先”的目标引导下,公众安全感知是检验应急管理效能的直观标准,而加强公众利益关切吸纳则是提升公众安全感知的主要途径。这就需要转变思路,将网信部门负责的舆情监测和基于12345平台的政务服务进行整合,扩展信息吸纳通道,增强信息吸纳能力,为提升应急响应适应性提供更为精确的指引。2021年7月20日,南京发生新冠病毒德尔塔变异毒株疫情,12345政务热线单日拨打量最高超100万次,这既为加强和改进信息吸纳提出了新要求,也有助于提升信息发布的实际效果。因此,在继续加强关于信息发布相关研究的基础上,更应发展关于信息吸纳的相关研究。

  在以适应性改进计划性上,不同类型突发事件应急管理的侧重点不同。在自然灾害恢复中,如何推动对口支援促进可持续恢复的经验扩散值得进一步探讨。在汶川地震可持续恢复中,对口支援并非单一的政治动员,而是涵盖了权威服从,资源输入,知识转移,利益互惠和绩效比较等多重作用机制,在降低大国治理负荷的同时,促进了受灾地区可持续发展,是中国应急管理效能一次集中的展现,也是值得在全球范围内推广的重大经验。随着全球气候变化加剧,中国需要为可能遭遇更加频繁的极端自然灾害进行更充分的准备,而对口支援制度化是重要的选项之一。可借助《中华人民共和国突发事件应对法》修订的契机,为在应急管理中开展对口支援提供更为明确的法律依据,以更好地平衡中央政府,援助方,受援方等相关利益主体之间的权利和义务关系。

  在事故灾难恢复中,落实新《安全生产法》至关重要。法律修订必然带来制度变革,新《安全生产法》出台既是以适应性改进计划性的体现,也为推动风险预防提供了更为有效的制度支撑,其中明确了“管行业必须管安全,管业务必须管安全,管生产经营必须管安全”三项原则,进一步健全了安全生产责任体系,为政府职能部门落实监管责任,企业落实主体责任提出了更全面的要求。尤其明确了生产经营单位主要负责人是本单位安全生产第一责任人,其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责,建立了生产经营企业的全员责任制。此外,最高可达1亿元的罚款,主要负责人职业禁入和公益诉讼等制度安排均为企业履行安全生产主体责任提供了更大压力和动力。这些新的制度设计在实际执行中的效果如何,都需要进行实证研究和跟踪评估。

  2020年4月,教育部选择20余所高校开展应急管理学科建设试点,为推动中国应急管理研究的范式转换提供了学科支撑。应急管理一方面作为公共管理一级学科下属的二级学科,需要发展相对独立且不可替代的知识体系;另一方面涉及自然灾害,事故灾难,公共卫生和社会安全等多种场景,需要继续推动多学科合作,强化跨学科交叉。在这一过程中,关于中国应急管理效能的研究应该发挥牵引作用。

  放眼全球,自20世纪60年代起,美国兴起了以社会学为主体学科和以灾害社会学为主要载体的跨学科研究范式;自20世纪90年代起,欧洲兴起了以政治学为主体学科和以危机政治学为主要载体的跨学科研究范式。当前,中国在一定程度上正以公共管理为主体学科,以应急管理学为主要载体,构建新的跨学科研究范式,既推动中国应急管理实践持续优化,又凸显中国应急管理实践的知识贡献,为全球风险社会治理提供基于中国实践的知识生产。

  (本文注释内容略)

原文责任编辑:薛刚

作者简介

姓名:张海波 童星 工作单位:

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